Bosna i Hercegovina
Sintagmu „ustavne promjene u Bosni i Hercegovini“ u posljednjih nekoliko godina često i u različitim kontekstima upotrebljavaju predstavnici političkih partija, članovi akademske zajednice, mediji, nevladini aktivisti i građani. Pojam je od pretjerane upotrebe izlizan u toj mjeri da je nejasno šta doista podrazumijeva i obuhvata ova sintagma? U drugi plan je stavljen širi pojam „ustavna reforma“. Pojam ustavne reforme je izjednačen sa provođenjem presude u predmetu Sejdić-Finci. Nepotrebnim odugovlačenjem i stavljanjem akcenta samo na ovu presudu, ostala bitna pitanja ustavne reforme su zaboravljena. Usklađivanje sa odlukom u pomenutom slučaju je samo prva stepenica u procesu ustavnih reformi.
Trenutna ustavna rješenja marginaliziraju pripadnike „Ostalih“ koji formalno nemaju pravnu mogućnost kandidovanja za funkcije u Domu naroda i Predsjedništvu BiH. To je suština presude u slučaju Sejdić-Finci. Političke institucije u BiH „poštuju“ etničku ravnotežu uspostavljenu Daytonskim mirovnim sporazumom. Iz uživanja individualnih političkih prava isključene su nacionalne manjine i građani koji se ne identifikuju ni sa jednom etničkom grupom. Tako član V Ustava BiH (garantirajući tzv. „nacionalnu ravnopravnost“) zanemaruje pojedinačne državljane BiH kao apstraktne građane. „Ostali“ nisu diskriminirani samo na državnom nivou, nego i na ostalim nivoima vlasti. Ustav BiH i ostali niži akti, zakonski i podzakonski, multipliciraju diskriminatorne odredbe u odnosu na „Ostale“, ali isto tako i u odnosu na pripadnike konstitutivnih naroda.
Bosna i Hercegovina se tokom 2011. godine de facto nalazila u stalnom procesu ustavnih promjena. Takav zaključak se nameće bar što se tiče razgovora o ustavnim rješenjima. Konkretnijim pogledom na ove razgovore postaje jasno da konkretnih i vidljivih naznaka tog procesa nije bilo.
Nakon izbora održanih u oktobru 2010. godine, pitanje ustavne reforme je zaleđeno do proljeća 2011. Već tada je bilo jasno da će ustavne promjene u narednom periodu biti usmjerene samo prema implikacijama koje za sobom povlači presuda u slučaju Sejdić-Finci. Međutim, nastavilo se sa stajanjem u mjestu. Politički akteri u Bosni i Hercegovini nisu posvetili dužnu pažnju ovoj problematici, a dokaz je i Privremena zajednička komisija oba doma Parlamenta BiH (formirana u oktobru 2011), koja u svom radu nije dala prohodna rješenja. Medijsko eksponiranje presude je bilo jednolično i uglavnom usmjereno samo na posljedice neizvršenja presude. Pravni eksperti iz oblasti ustavnog i međunarodnog prava su u proteklom periodu vrlo malo ili nimalo raspravljali o modusima njenog izvršenja. Ovo je također doprinijelo držanju tematike u mraku političkih poruka.
Decembar nije donio pomak na reformskom putu. Štoviše, nakon Izvještaja o radu Privremene zajedničke komisije oba doma Parlamenta BiH (https://www.parla¬ment.-ba/sadrzaj/vijesti/2011/default.aspx?id=32665&langTag=bs-BA&template_id=5&page-Index=1, 01. 12. 2011) stvari su vraćene na početnu tačku. Druga po redu formirana Komisija, osnovana je sa ciljem da do 30. novembra pripremi prijedloge amandmana na Ustav BiH i prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona do 31. decembra 2011. Nakon deset sjednica ona nije uspjela usaglasiti tekst o amandmanima koji bi značili implementaciju presude (http://www.ustavnareforma.ba/bs/press/¬ponovo_bez_dogovo-ra_u_slucaju_sejdic_i_finci.html., 01. 12. 2011).
U Izvještaju (Izvještaj o radu Privremene zajedničke komisije oba doma za provođenje presude Evropskog suda za ljudska prava u Strasbourgu u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, broj: 01, 02 – 50 – 14 – 1052 / 11, 01. 12. 2011) konstatira se kako Komisija nije postigla potreban stepen saglasnosti za donošenje amandmana u svrhu implementacije presude i kako bi ona trebala nastaviti sa radom u cilju iznalaženja rješenja. Izvještaj su usvojili Predstavnički dom na sjednici održanoj 22. decembra (https://www.parlament.ba/sadrzaj/vijesti/2011/default.aspx?id=33074&langTag=bs-BA&template_id=5&pageIndex=1, 22. 12. 2011) i Dom naroda 28. decembra (https://www.parlament.ba/sadrzaj/vijesti/2011/default.aspx?id=33148&langTag=bs-BA&template_id=5&pageIndex=1, 28. 12. 2011). Na sjednici domova ponovljeni su (nepomiriljivi) stavovi predstavnika političkih partija (http://www.nezavisne.com¬/novosti/bih/I-dalje-daleko-ispunjavanje-medjunarodne-obaveze-Sejdic-Finci-120621.html, 22. 12. 2011). Razlike u stavovima nacionalnih političkih elita o državnom uređenju Bosne i Hercegovine su krupne. Riječ je o dijapazonu arugumenata koji obuhvata na jednoj strani zahtjev za očuvanjem postojećeg stanja, na drugoj zahtjeve za temeljitu reformu. Stoga ne čudi činjenica da u takvim okolnostima predstavnici političkih partija nisu postigli konsenzus o reviziji Ustava. Međutim, unutar svake od nacionalnih političkih elita prisutni su u osnovi isti (sa minimalnim odstupanjima) stavovi o pitanju reforme.
Saglasnost je postignuta o obimu ustavne reforme (u predmetu Sejdić-Finci): implementacija zahtijeva ustavnu reformu kada su u pitanju izbor Doma naroda i Predsjedništvo (http://www.mojevijesti.ba/novost/108373/Parlamentarci-o-presudi-Sejdic-Finci, 22. 12. 2011). Na sjednicama je odlučeno da Privremena zajednička komisija nastavi sa radom i usvojen je rok za izvršenje ove zadaće. Novi rok za izradu amandmana na Ustav BiH je 12. mart 2012. godine (http://www.dw-world.de/dw/¬function/0,,62¬2026_cid_15631694,00.html, 28. 12. 2011).
Uže promjene su zagovarali politički čelnici iz Republike Srpske. Stavovi kako ekstenzivnija reforma neće naići na odobravanje političkih predstavnika i u decembru su ponovljeni u više navrata (http://www.dnevniavaz.ba/vijesti/iz-minute-u-minutu/69283-dodik-porucio-cavusogluu-primjena-presude-sejdic-finci-bez-vecih-promjena-ustava.html, 07. 12. 2011). „Nakon implementacije presude Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić i Finci, BiH treba da stavi moratorijum na priče o nekim novim ustavnim promjenama“ (Poslanica SDS u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Aleksandra Pandurević, http://www.nezavisne.com/novosti/bih/Moratorijum-na-promjene-Ustava-nakon-provodjenja-odluke-Sejdic-Finci-116708.html, 26. 11. 2011). Iako presuda direktno ukazuje samo na odredbe Ustava koje se odnose na pomenute državne institucije, činjenica da je diskriminacija, direktno ili indirektno, prisutna na svim nivoima vlasti i prema svim građanima Bosne i Hercegovine, indikator je da su državi potrebne šire i obuhvatnije ustavne reforme. Presuda Sejdić-Finci treba, pored osiguranja političkih prava „Ostalih“, da posluži kao osnov uklanjanja svih oblika diskriminacije iz Ustava BiH (http://www.sda.ba/implementacijom-presude-sejdic-finci-moraju-se-osigurati-prava-ostalih-kao-i-otkloniti-sve-diskriminacije/, 07. 12. 2011). Ukoliko se presuda i implementira u predloženom obimu, promjene neće doprinijeti stvaranju funkcionalne države, te će se uvođenjem „Ostalih“ kao političkog subjekta na djelu pokazati neučinovitost kozmetičkih ustavnih promjena. Ovdje je potrebno voditi računa o terminologiji kojom bi se označili „novi“ subjekti vlasti. Ukoliko bi u Ustavu bila predviđena participacija samo nacionalnih manjina u organima vlasti, te odredbe bi bile diskriminatorne prema onima koji ne potpadaju pod ovaj pojam. Specifičnost „Ostalih“ je u činjenici da u ovu kategoriju ulaze i pojedinci koji se odriču bilo kakvih etničkih svojstava, pa je u novim ustavnim rješenjima potrebno zadržati ovaj termin.
Amandmani na Ustav BiH koji su dosad predlagani ne sadrže rješenja kojima bi se prisutna diskriminacija odstranila u cijelosti. Na temu sveprisutne diskriminacije u bh. društvu su i nevladine organizacije okupljene oko Kuće ljudskih prava uputile Komitetu Ujedinjenih nacija za ljudska prava Izvještaj o primjeni Pakta o građanskim i političkim pravima u BiH. U Izvještaju je istaknuto kako je diskriminacija i dalje „glavni generator kršenja ljudskih prava“, te da „ni nakon petnaest godina vlasti BiH nisu postigle sporazum da se iz Ustava BiH uklone diskriminatorne odredbe i da se omogući ravnopravnost svih građana, kako to zahtijeva i Sud u Strasbourgu u slučaju Sejdić-Finci“ (http://www.mojevijesti.ba/novost/109059/Diskri-minacija-glavni-generator-krsenja-ljudskih-prava-u-BiH, 29. 12. 2011).
Znači, u Bosni i Hercegovini je prisutna generalna diskriminacija koja je posljedica diskriminatorskog odnosa bh. Ustava prema konstitutivnim narodima u dijelovima Bosne i Hercegovine gdje su oni manjina, te prema nacionalnim manjinama i etnički neidentificiranim osobama na cijelom prostoru BiH. Diskriminiranje pripadnika „Ostalih“, kao i Srba u Federaciji i Hrvata i Bošnjaka u Republici Srpskoj, dovelo je do nepoštivanja individualnih i kolektivnih prava na nivou države.
Reforma Ustava ne obuhvata samo pitanje teritorijalnog preuređenja BiH ili pitanje diskriminacije nacionalnih manjina, kako se to često predstavlja. Ona u sebi objedinjuje širok krug pravnih pitanja koja je potrebno riješiti kako bi se Ustav BiH (ali i ustavi entiteta i kantona – u FBiH) uskladili sa važećim međunarodnim i regionalnim dokumentima o ljudskim i građanskim pravima, te kako bi se izgradila funkcionalna država sa strukturom vlasti koja bi ubrzala proces donošenja odluka i njihovu implementaciju. Dakle, nije potrebna ustavna reforma (koja bi se iscrpila implementacijom presude u slučaju Sejdić-Finci), potrebne su ustavne reforme – šire promjene koje bi uklonile sve nepravilnosti i nedostatke u horizontalnoj i vertikalnoj strukuri vlasti.
Okrugli stolovi, javne rasprave i tribine na temu ustavnih promjena
U organizaciji Foruma građana iz Tuzle organizovana je 17. decembra u Velikoj Kladuši (http://www.kip.ba/2011/12/18/velika-kladusa-uprilicena-javna-rasprava-o-procesu-ustavnih-promjena-u-bih/, 18. 12. 2011), a potom i 24. decembra u Bihaću (http://www.cazin.net/usk/bihac/5428-javna-debata-o-procesu-ustavnih-promjena-u-bih.html, 22. 12. 2011) javna raspava o procesu ustavnih promjena u Bosni i Hercegovini. Javna rasprava je prije toga održana i u nekim drugim gradovima BiH u cilju prikupljanja i dobijanja prijedloga i sugestija od strane građana kako bi se eliminisale diskriminatorne odredbe iz Ustava BiH.
Rasprave i debate o ustavnim promjenama su i u mjesecu decembru (kao i tokom cijele 2011. godine) bile malobrojne i sa neznatnim učincima na sistem političkog odlučivanja. Civilno društvo nije dovoljno angažirano na „pripremanju terena“ za demokratski dijalog o ustavnim promjenama. Nedostaju inicijative koje bi uključivale drugačiji pristup reviziji Ustava, te uključivanje i konsultiranje šire javnosti o ovoj tematici. Bosni i Hercegovini je potrebno civilno društvo koje će primat dati pitanjima o kojima je kompromis moguć, koja će dovesti do prohodnosti i veće učinkovitosti izvršnih i zakonodavnih institucija na svim nivoima vlasti.
Međunarodna zajednica
Predstavnici međunarodne zajednice izrazili su nezadovoljstvo rezultatima na polju reforme bh. Ustava. Bosna i Hercegovina se oglušila na presudu Evropskog suda za ljudska prava, nastavila je sa politizacijom ljudskih prava, a nepremostive razlike oko implementacije presude u zakonodavstvo ne obećavaju postizanje kompromisa na kojem međunarodna zajednica insistira (Predsjednica Helsinškog komiteta za ljudska prava, Vera Jovanović, http://www.danas.org/content/vera_jovanovic_politicari_u_bih_ne_zele_pozitivne_promjene/24444209.html, 08. 01. 2012). Monitoring komitet Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope (PSVE) usvojio je rezoluciju i izvještaj pod nazivom „Funkcioniranje demokratskih institucija u BiH“. Rezolucija poziva na implementaciju presude Sejdić-Finci što bi, prema sadržaju ovog teksta, predstavljao prvi korak u nizu sveobuhvatnih i potrebnih reformi (http://www.slobodnaevropa.org/content/vijece_evrope_krivci_za_krizu_dodik_i_rs/24424512.html, 16. 12. 2011). Na zasjedanju je određen i rok u kojem će međunarodna zajednica pratiti razvoj situacije u Bosni i Hercegovini: 15. mart 2012. Unutar ovog perioda se očekuje konačna implementacija presude iz Strasbourga, a ukoliko konsenzus (i ovoga puta) izostane slijede sankcije od strane međunarodne zajednice (http://balkans.aljazeera.net/video/bih-prijeti-suspenzija-vijeca-evrope, 16. 12. 2012). Na hitnu potrebu agilnog pristupa reformskom procesu ukazao je i portparol Delegacije Evropske unije i specijalnog predstavnika EU u BiH Andy McGuffie: „Dobro je poznat stav Evropske unije da Bosna i Hercegovina prioritetno mora uskladiti svoj Ustav sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. (…) Stoga nam je žao što Privremena zajednička komisija oba doma Parlamenta BiH za provođenje presude Evropskog suda za ljudska prava u Strasbourgu u predmetu Sejdić i Finci nije postigla sporazum i Parlamentu predložila nacrt amandmana za implementaciju presude Sejdić i Finci. Ohrabruje odluka Predstavničkog doma BiH od 22. decembra, o nastavku napora za provođenje ove presude, tako što će Privremenoj komisiji produžiti mandat. Međutim, potrebni su konkretniji napori i politička volja da bi se našlo rješenje za ovo krucijalno pitanje (…)“ (http://www.delbih.ec.europa.eu¬/News.aspx?¬newsid=¬30&lang=BS, 23. 12. 2011).
Ocjena
2011. godina nije rezultirala poželjnim i potrebnim promjenama. Tako je i mjesec decembar na planu ustavne reforme rezultirao jedino produženjem mandata Privremene zajedničke komisije oba doma Parlamenta, repriziranim razgovorima, stavovima i izjavama kako je presudu potrebno implementirati i unaprijed najavljenim neslaganjem oko šire revizije Ustava.
(Anida Ključanin)