Bosna i Hercegovina
Pitanje primjene i promjene Ustava kao pravni, politički i društveni problem zaokuplja pažnju javnosti već duže vrijeme. Predstavnici vlasti, struke i nauke, nevladinog sektora i cjelokupne međunarodne zajednice su, kao što je poznato, usaglašeni u stavu da je ustavna reforma Bosni i Hercegovini potrebna. Do mimoilaženja u mišljenju dolazi kod pitanja da li obezbijediti očuvanje i razvoj postojećeg ustavnog uređenja, uz moguće promjene pojedinih ustavnih odredbi ili zamijeniti sadašnje uređenje u potpunosti. Pojam ustavne reforme se ne iscrpljuje implementacijom presude u slučaju Sejdić-Finci, koja se odnosi samo na politička prava „Ostalih“, ali predstavlja pomak BiH na reformskom putu. Mjeseci oktobar i novembar su bili posvećeni upravo ovoj tematici, dok su ostali reformski procesi stavljeni po strani.
Pitanje izvršenja presude Sejdić-Finci je, pored pravnog, izuzetno složeno političko pitanje. Unazad nekoliko mjeseci u političkoj javnosti su prisutne polemike u pogledu obima i sadržaja izmjena ustavnih i zakonskih propisa kako bi se presuda izvršila: da li se ograničiti samo na izmjenu članova Ustava na koje presuda direktno ukazuje (članovi IV i V) ili pristupiti uklanjanju i ostalih odredbi diskriminirajućeg sadržaja? Ustav je protivrječan sam sebi jer izričito zabranjuje diskriminaciju članom II, a potom garantuje samo „nacionalnu ravnopravnost“. Članovi IV i V diskriminirajući su ne samo prema pripadnicima „Ostalih“, nego i prema onim iz reda konstitutivnih naroda. Ovo se očituje u činjenici da oni ne daju aktivno i pasivno biračko pravo Srbima u Federaciji, Bošnjacima i Hrvatima u Republici Srpskoj, a pripadnicima „Ostalih“ na cijeloj teritoriji BiH. Na ovu činjenicu ukazuju i izabrani predstavnici hrvatskog naroda na svim nivoima vlasti. Oni su su i prilikom iznošenja prijedloga za implementaciju presude Sejdić-Finci ponovili stav da je pored rješavanja ovog pitanja neophodno što prije izmijeniti ustavna rješenja u cilju stvarne ravnopravnosti Hrvata koja „do sada postoji samo na papiru“. Idu korak dalje najavom da, ukoliko ne budu mogli konzumirati svoja ustavna prava, postoji realna mogućnost da i ovo pitanje dobije svoj epilog na Evropskom sudu u Strasbourgu (www.hercegovina.info, 20. 10. 2011).
Međutim, kod implementacije presude u slučaju Sejdić-Finci ključna je zaštita nacionalnih manjina, a samim tim i pripadnika „Ostalih“, što je istaknuto i prilikom posjete Sarajevu Delegacije Evropske unije za prava nacionalnih manjina 18. novembra (www.source.ba, 18. 11. 2011).
Diskriminacija je očigledna i kamen spoticanja ne predstavlja suština presude nego modaliteti njenog izvršenja. Politički predstavnici hrvatskog i bošnjačkog naroda su za ekstenzivniju ustavnu reformu u cilju eliminacije sličnih članova iz Ustava kako bi se onemogućila daljnja diskriminacija ne samo pripadnika „Ostalih“ nego i samih konstitutivnih naroda, dok su se čelnici iz manjeg entiteta založili za minimalne promjene Ustava koje bi obuhvatale samo izreku presude u ovom slučaju. Generalni stav Republike Srpske glasi: „provešćemo presudu, ali Ustav ne damo“, te je u više navrata u ova dva mjeseca ponovljeno kako konsenzusa za dublje ustavne promjene nema (Igor Radojičić, predsjedavajući Narodne skupštine RS-a, www.tvsa.ba, 21. 10. 2011, 14:45; Milorad Dodik, predsjednik RS-a, Oslobođenje, 01. 12. 2011, s. 3). Činjenica je da je presuda i formalno i suštinski pitanje koje nije moguće riješiti bez zajedničkog djelovanja i političkog konsenzusa oba entiteta. Suština ustavne reforme u kontekstu predmeta Sejdić-Finci u oktobru i novembru obuhvata osnivanje, rad i završetak rada Privremene zajedničke komisije oba doma Parlamentarne skupštine BiH za implementaciju presude.
Predstavnički dom i Dom naroda državnog parlamenta usvojili su 10. oktobra Zaključak o formiranju Privremene zajedničke komisije. Osnovni zadatak Komisije bio je da u skladu sa presudom Evropskog suda za ljudska prava pripremi prijedloge amandmana na Ustav BiH i prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona. Rok za to bio je 30. novembar, odnosno 31. decembar (www.parlament.ba, 10. 10. 2011). Na sjednici održanoj 18. oktobra postignut je dogovor o budućem načinu rada. Ovom prilikom je odbačen prijedlog predsjedavajućeg Komisije Šefika Džaferovića da u njenom radu, u svojstvu monitoringa, učestvuju stručnjaci prava (Zaključci Privremene zajedničke komisije oba doma Parlamenta BiH o metodologiji rada, www.parlament.ba, 18. 10. 2011). 25. i 26. istog mjeseca svoje prijedloge amandmana na Ustav iznijele su političke partije, a 3. i 4. novembra to su učinili i predstavnici nacionalnih manjina i nevladinog sektora. Prijedlozi su se odnosili samo na Dom naroda i Predsjedništvo BiH. Predstavnici političkih stranaka su dali sljedeće prijedloge amandmana na Ustav oko sastava i načina izbora članova Predsjedništva:
SDP je predložio posredan izbor članova Predsjedništva (uključujući po najmanje jednog člana iz reda konstitutivnih naroda, odnosno iz reda „Ostalih“) iz Parlamentarne skupštine BiH, uz adekvatno učešće oba doma. Predsjedništvo bi činili predsjednik i potpredsjednici sa mandatom od 4 godine, bez rotiranja na čelnoj poziciji. Broj potpredsjednika nije preciziran (www.source.ba, 25. 10. 2011). Također, i SDA se založila za posredan izbor članova Predsjedništva od strane državnog Parlamenta, uz reduciranje njegovih nadležnosti. (www.source.ba, 25. 10. 2011). Hrvatska stranka prava (HSP), HDZ i HDZ 1990 su također dali prijedlog koji podržava odabir iz Parlamentarne skupštine (www.manjine.ba, 25. 10. 2011). Stranka za BiH predložila je rješenja da se Predsjedništvo sastoji od četiri člana (tri iz reda konstitutivnih naroda i jedan iz reda „Ostalih“) koji bi se birali na neposrednim izborima, sa državom BiH kao izbornom jedinicom.
SNSD, SDS, PDP i DNS su u svojim prijedlozima amandmana na Ustav predložili neposredan izbor članova Predsjedništva , bez navođenja kom bi narodu pripadali. Dva člana bi se birala sa teritorije Federacije, a jedan sa teritorije Republike Srpske (www.parlament.ba, 25. i 26. 10. 2011). SBB smatra kako se članovi Predsjeništva trebaju birati posredno sa usaglašene liste oba doma PS BiH, te da se dio njegovih kompetencija prenese na Vijeće ministara. DNZ je ostavio mogućnost posrednog i neposrednog izbora, a Narodna stranka radom za boljitak se založila za četiri člana Predsjedništva (tri iz reda konstitutivnih naroda i jedan iz reda „Ostalih“) (www.parlament.ba, 25. i 26. 10. 2011). Što se tiče Doma naroda većina predlagača se založila za formiranje kluba „Ostalih“ u Domu naroda ukoliko on zadrži postojeće nadležnosti (www.parlament.ba, 25. i 26. 10. 2011).
U izloženim prijedlozima političkih stranaka vidljiv je svojevrsni entitetski jaz i njihov različit pristup već pominjanoj ulozi međunarodne zajednice u ovom procesu. Većina predstavnika iz Federacije se vraćaju ranije ponuđenim međunarodnim rješenjima (aprilskom i butmirskom paketu ustavnih promjena), dok se RS zalaže za iznalaženje domaćih rješenja. Ukoliko bi se prešlo na posredni izbor članova Predsjedništva, došlo bi do promjene cijelog koncepta vlasti u Bosni i Hercegovini s predsjedničkog ili polupredsjedničkog na parlamentarni sistem. To bi dovelo i do reduciranja nadležnosti i do premještanja izvršnih ingerencija sa Predsjedništva na Vijeće ministara.
Svoje prijedloge iznijeli su 3. novembra 2011. predstavnici Vijeća nacionalnih manjina BiH. Oni su prijedloge amandmana formulisali u saradnji sa Vijećem nacionalnih manjina FBiH i Savjetom nacionalnih manjina RS-a. Prijedlozi su predstavljeni u vidu tri amandmana: prvi, kojim bi u preambuli Ustava BiH bilo definirano da je Bosna i Hercegovina, pored konstitutivnih naroda, država i nacionalnih manjina i nacionalno neopredjeljenih, drugi koji previđa da Dom naroda ima 19 članova, i treći koji predviđa da četvrti član Predsjedništva bude iz reda građana koji se ne izjašnjavaju kao pripadnici konstitutivnih naroda (www.parlament.ba, 03. 11. 2011). Prijedlog Vijeća nacionalnih manjina BiH je potpuno opravdan posebno ako se uzme u obzir da je ustavnopravni i politički položaj „Ostalih“ određen, pored ustavnih normi kojima se uređuje sastav, način izbora i odlučivanje političkih institucija, i preambulom Ustava. U preambuli su kao nosioci ustavotvorne vlasti određeni Bošnjaci, Srbi i Hrvati (kao konstitutivni narodi), a tek potom „Ostali“, te građani BiH.
Svoje prijedloge predstavile su i nevladine i strukovne organizacije ACIPS, Forum građana Tuzle, Pravni institut BiH i Građanski front ostalih – Mostar. Oni su u pismenoj formi dostavili svoje viđenje implementacije presude Sejdić-Finci. Forum građana Tuzle i Pravni institut predlažu uključenje pripadnika nacionalih manjina i nacionalno neopredjeljenih, te delegata iz reda konstitutivnih naroda koji će biti birani iz oba entieta, a ACIPS predlaže da se formira klub Ostalih i zastupljenost i delegata sa područja Brčko Distrikta a ne samo iz Federacije i Republike Srpske. Kada je u pitanju Predsjedništvo, Forum građana Tuzle i Pravni institut predlažu predsjednika sa tri potpredsjednika prema sistemu rotacije, a ACIPS je za jednog predsjednika (www.parlament.ba, 04. 11. 2011).
Period od 5. do 20. novembra bio je previđen za međustranačko usaglašavanje. 22. novembra članovi Komsije su rezimirali ranije iznesene zaključke, te su komentarisali ostala rješenja predložena za implementaciju presude (www.parlament.ba, 22. 11. 2011), dok su 23. predstavili stavove svojih stranaka kroz odgovore na sedam pitanja: koji obim promjena Ustava BiH zahtijeva implementacija presude iz Strasbourga, kakav treba biti Dom naroda i koja je njegova uloga, koliko delegata ima i kako se biraju u Dom naroda, kakvo treba biti Predsjedništvo i kako se vrši izbor njegovih članova, kakvi su modaliteti ukoliko se vrši direktan, a kakvi ukoliko se vrši indirektan izbor članova Predsjeništva BiH (www.parlament.ba, 23. 11 . 2011). Rok za formulisanje amandmana na Ustav BiH istekao je 30. novembra, a mogući završeci rada Komisije bili su usvajanje amandmana koji znače implementaciju presude; djelimično usvajanje amandmana ili, ukoliko ne dođe do postizanja konsenzusa, sačinjavanje Izvještaja i njegovo dostavljanje na raspravu PS BiH. Komisija nije postigla potreban stepen saglasnosti, pa je na sjednici održanoj 1. decembra 2011. razmatrana i podržana Informacija o sadržaju Izvještaja. Članovi ove komisije su se složili da se on treba sastojati od dva zaključka u kojima se konstatira kako nije postignut stepen saglasnosti potreban za ulaganje amandmana na Ustav, ali da treba nastaviti sa radom u cilju iznalaženja prohodnih rješenja (www.parlament.ba, 01. 12. 2011).
Jedino oko čega je postignuta saglasnost u toku, skoro, dvomjesečnog rada Privremene zajedničke komisije za implementaciju presude Sejdić-Finci jeste obim ustavne reforme koji obuhvata samo odredbe o Predsjedništvu BiH i Domu naroda. Prema riječima predsjedavajućeg Komisije Šefika Džaferovića postignuta je saglasnost i o formiranju četvrtog kluba u Domu naroda za predstavnike „Ostalih“ (www.studio88.ba, 01. 12. 2011). Kada je u pitanju Predsjedništvo BiH, stvari su i dalje ostale čvrsto postavljene od entieta do entiteta.
Međutim, postavlja se pitanje koliko je za Bosnu i Hercegovinu povoljan konsenzus oko restriktivnije reforme njenog ustava, jer se model po uzoru na sastav Predsjedništva i Doma naroda može primijeniti u skoro svakom dijelu vlasti po vertikalnoj ili horizontalnoj liniji. Nedgovoreno pitanje, koje se također nameće, jeste da li bi ova presuda trebala da ima posredan uticaj na ustavne pozicije konstitutivnih naroda, posebno na propisivanje obaveznog nacionalnog sastava institucija na raznim nivoima vlasti ili je dovoljno da se ona iscrpi na sastavu i izboru Doma naroda, što bi neminovno značilo donošenje nove presude u novom slučaju o ovim pitanjima. Prilikom implementacije presude potrebno je odrediti ko su to pripadnici „Ostalih“ kako bi se spriječile moguće zloupotrebe, što je u svojim prijedlozima posebno istaknuo i predsjednik HSP-a Zvonko Jurišić (www.republikainfo.com, 25. 10. 2011). Ovo je specifična kategorija u koju ulaze nacionalne manjine u Bosni i Hercegovini i nacionalno neopredjeljeni građani, pa joj je stoga potrebno posebno definisanje u Ustavu BiH.
Međunarodna zajednica
Predstavnici međunarodne zajednice su članovima Privremene zajedničke komisije jasno stavili na znanje da ukoliko ona u svom radu ne postigne konsenzus oko implementacije presude Sejdić-Finci, sam njen rad se neće smatrati „dovoljno kredibilnim naporom“ (www.slobodnaevropa.org, 25. 11. 2011). Članovi njemačkog Bundestaga i njemačke savezne vlade su i prilikom kolokvija Fondacije Konrad Adenauer u Cadenabbiji izrazili spremnost da pomognu Bosni i Hercegovni u provođenju ustavnih reformi. Ovaj stav su ponovili i zastupnici Evropskog parlamenta (www.atlantskainicijativa.org, 28. 11. 2011). Stav međunarodne zajednice oko reformskih procesa, ali i presude u predmetu Sejdić-Finci, je ostao nepromijenjen: međunarodna zajednica je spremna pomoći BiH, ali iznalaženje rješenja mora doći iznutra, kao rezultat dogovora i dijaloga oba bh. entieta.
Ocjena
Dosadašnji pregovori o ustavnim reformama nacionalnih političkih elita i po tom osnovu iznijeti stavovi članova Privremene zajedničke komsije oba doma Parlamenta BiH pokazali su nedovoljnu zainteresovanost za suštinske promjene. Sve dosadašnje formalne i neformalne rasprave nisu rezultirale rješenjima kojima bi se diskriminacija u potpunosti otklonila. Razlog za to se može vezati za nedovoljno zanimanje predstavnika konstitutivnih naroda za položaj „Ostalih“. Promjena ustavnopravnog položaja ove skupine bi prije mogla biti rezultat pritiska vanjskih faktora nego kao političke svijesti i konsenzusa domaćeg establišmenta.
(Anida Ključanin)